中国经济高速增长之谜

――地方政府主导的区域经济发展

引言 ：

改革开放以来，我国国内生产总值保持了年均增长9%的骄人速度，GDP于2003年超十万亿元人民币大关，从而跻身为世界第六大经济实体。而且，人均国内生产总值成功突破1000美元大关，跨入发展中国家先进行列，沿海经济发达地区人均超过3000美元，己基本上达到中等国家水平。基础设施建设，特别是各类城市基础设施，如交通、能源、通讯、教育等发生了翻天覆地的变化，某些领域的发展程度甚至超过了英美等发达国家。

于是，“世界工厂”、“世界经济发动机”、“全球经济一枝独秀”等称谓和赞誉纷至沓来，具有极大世界政治经济影响力的最发达国家对话——G8会议也对我们另眼相待，频频邀请中国入会。中国话题成为了世界范围内各类经济论坛、高峰对话、多边协议和经济共同体会议讨论的常备内容，无数的专家学者也开始大量研究“中国现象”。显然，中国经济高速增长已经引起世界各国广泛关注，并在全球范围内被看作是一个亟待破解的谜。关于中国经济高速增长的奥妙究竟何在，人们虽从不同角度作了解答，但迄今为止，似乎还没有出现令人信服的阐释。本文从地方政府主导区域经济发展的视角探索了中国经济高速增长的动因，以期对破解这一谜题有所助益，对经济发展现实有所启示和借鉴。

一个国家经济的整体，是该国各区域经济个体之总和。在一个国家整体的经济发展中，各区域经济的发展水平具有决定性的意义。我国整体经济的高速增长，也主要体现为各区域尤其是发达区域经济的高速增长。因而在很大程度上，破解了各区域经济高速增长之谜，也就破解了中国整体经济高速增长之谜，这也正是本文选择从区域经济发展视角看中国经济高速增长之谜的原因所在。通过考察可以发现，促使各区域个体经济发展的具体因素尽管各不相同，但基本因素却是相同的。这就是它们经济的高速增长，基本上都是以地方政府主导、低成本竞争、市场机制这三大支柱为支撑的，体现出某种规律性的特征，形成了较具特色的区域经济发展模式。在三者的关系中，地方政府主导处于推动经济发展的关键地位，低成本竞争是政府主导力图实现的基础战略目标，市场机制是地方政府得以发挥主导作用的根本凭借。鉴于地方政府主导、低成本竞争与市场机制三者并不是平行的关系，后两个因素从属于前一个因素，深受前一个因素的影响和制约，本文称这三大支柱有机结合的区域经济发展模式为地方政府主导的经济发展模式。这一模式是阐释中国区域经济高速增长的关键，因而也是破解中国整体经济高速增长之谜的关键。由于人们对低成本竞争战略、市场机制这两个因素在区域经济发展中的作用探讨较多，认识较全面，且已经基本形成共识，而对政府主导及其与另两个因素的结合和互动在区域经济增长中的作用认识相对不足或存在偏差，故本文将重点探讨地方政府主导，仅在论及与地方政府主导的结合和互动关系的时候涉及低成本竞争和市场机制。此外，基于对各区域个体经济发展起决定性作用的基本因素是相同的，为论述方便，本文假设它们具有同质性。这样，则对其中任意某一区域个体的探讨及所得出的结论，就具有很大的代表性，也将同样适用于其它区域个体。故本文将不对各区域个体逐一进行论述，而仅任择其一论述之。

一、 地方政府主导下的区域经济发展模式

（一）、地方政府、地方政府主导的内涵

政府有广义和狭义两层涵义，狭义的政府仅指国家的行政机构，广义的政府既包括行政机构又包括立法和司法机构，而经济学上的政府一般指广义的政府。从广义的角度，中国地方政府包括地方党委、人大、政府、政协、法院、检察院等组织。中国地方政府本有四级，本文假设只有一级。在现实政治体制下，党管干部的原则使得党委在各个地方政府组织中发挥了核心作用，因而可以将地方政府界定为以地方党委主要领导为首的在地方事务中发挥核心作用的领导层，即由这个领导层来代表地方政府。中国地方政府的特征包括一般共性特征和独特个性特征。一般共性特征主要表现为公共性和强制性；独特个性特征主要表现为城镇土地、管理、国有资本等生产要素的所有者身份、对集体土地的垄断性支配权、对中央政府的相对独立性、对所辖区域的极大权威性以及与其他兄弟政府的激烈竞争性。政府主导就是指政府在经济运行和发展中起“定向”、“导向”和协调作用，即政府一方面通过决策的方式为经济的发展确定目标和努力方向，另一方面以强有力的手段积极介入经济运行使经济发展实现确定的目标。如果这种定向和导向作用主要由地方政府来发挥，那么就是地方政府主导。

（二）、区域、区域经济的内涵

 “区域”一词在区域经济学理论中，是指经济联系紧密的一定的空间范围，往往是跨行政区划的。如珠江三角洲、长江三角洲等区域。在这样的区域内，各地方政府不存在相互隶属关系，也就不存在跨行政区划、代表区域整体利益的管理实体，来主导整个区域的经济发展。由于在本文以下的探讨中，在区域内存在代表区域整体利益的管理实体即地方政府，来主导区域的经济发展，故本文的“区域”概念，严格以行政区划为界限，将隶属不同行政区划的空间范围归入不同的区域。同理，本文中的区域经济，是指在一定行政区划范围内的经济，并且，这样的区域经济，常由一个以上以高级循环占重要比重的中心城市、一定数量的中小城镇以及广大乡村地区所组成。所谓高级循环，是指由银行金融业、贸易和服务业、信息产业、现代化工业、商业批发业等所组成的循环系统。

（三）、 地方政府主导的区域经济发展模式

为了表述、说明影响经济增长的因素，经济学家们建立起各自的数学模型，并用它来概括经济增长理论。传统理论认为，影响经济增长的要素是土地、资本和劳动，用模型表示就是Y=F(K，L，R)（Y——产量，K——资本，L——劳动，R——土地)。马歇尔认为，影响经济增长的要素除土地、资本、劳动外，还应包括组织。二十世纪以来，人们认识到技术、创新、制度等也是影响经济增长的重要因素，本文赞同马歇尔的观点，并把技术、创新、制度等都归入管理一类。因此，前面的模型应修正为： Y=F（K，L，M，R）（Y——产量，K——资本，L——劳动，M——管理，R——土地)。

在人类经济发展的历程中，由于在不同的历史时期，各要素在经济发展中重要性的不同，组织四种要素发展社会经济的主导力量也必然不同，拥有对社会经济发展起最重要作用要素所有权的人或集团，必然会在组织四种要素发展社会经济的过程中居于主导地位。原始社会，基本上不存在真正意义上的生产活动，也就不存在对经济发展起主导作用的要素。奴隶社会，地广人稀，奴隶这一劳动要素在经济的发展中的作用最重要，致使奴隶主居于主导地位；封建社会，土地的作用最重要，致使地主居于主导地位；工业化时期，资本的作用最重要，致使资本家居于主导地位。在这三个历史时期，居于主导地位的人或集团一般同时也是管理要素的所有者，这强化了其主导地位。但由于那些时期经济生活远没有今天如此庞杂，管理都没有成为最重要的经济增长要素。当代社会化大生产时期，随着社会分工的日益细密和经济生活的日益庞杂，管理的重要性逐渐上升，并最终成为推动经济增长最重要的因素。因而，在当今社会，管理要素的所有者必然会居于主导地位。在企业层面，企业家是管理要素的所有者，必然在企业经济活动中居于主导地位，在区域层面，地方政府是管理要素的所有者，必然在区域经济活动中居于主导地位。不仅如此，如前所述，地方政府还是本区域国有资本和城镇土地等要素的所有者，对集体土地具有垄断性支配权，尤其是对于土地要素的所有或支配，更加强化了其在区域经济增长中的主导地位。

地方政府在主导经济发展的过程中，其目标是双重的，即追求区域GDP和自身税收最大化，这种目标双重性是由地方政府内公外私的产权性质决定的，具有一定的合理性。对外而言，地方政府具有私产权性质，是区域整体利益的代表，必然追求区域整体利益最大化。区域整体利益虽然不能完全通过GDP来衡量，但GDP却是衡量区域整体利益的重要标志，其作用举足轻重，不可替代。区域整体利益应首先体现为要素所有者的收益，如果以收入法计算GDP，那么GDP就表现为利润、工资、税收和对外贸易收入之和。如果GDP最大化，那么意味着资本、劳动、管理等要素的所有者的收益也最大化了，即区域整体利益也在很大程度上最大化了。同时，对内而言，地方政府具有公产权性质，必须注重社会公益事业和公平，只有实现税收最大化，政府才能有足够的财力进行公共物品的投资，以及为维护社会公平而进行转移支付等。

二、 地方政府主导下的市场经济模式

（一）、 地方政府在市场经济模式下的角色定位——区域经济的特殊经营者

地方政府主导下的市场经济模式，是一种特殊的市场运行机制，它的运行主体地方政府是一种特殊的区域经营者，具有角色双重性，并且这双重角色具有既对立又统一的关系。如果把某一特定区域看作一个大企业或社会生产组织，那么其地方政府在该区域经济增长中担当的角色，就是整个区域的经营者。只不过相对于企业家而言，地方政府作为经营者有着自己的特殊性。这种特殊性表现在：在开放条件下，地方政府主要是以市场主体或运动员的身份，按区域利益最大化的原则主导区域内的各类经济活动，支持或直接参与开展区际或国际的竞争和合作，推动本区域经济发展，同时兼顾区域管理者的身份，做好维护区域内社会公平和秩序工作。在封闭条件下，地方政府主要是以区域管理者或裁判员的身份，实施管理和协调，维护公平和正义，同时兼顾其市场主体的身份，推动区域内的社会和经济发展。并且，在当今经济一体化条件下，地方政府的区域管理者身份总体上是从属于市场主体身份的，而市场主体身份反过来又需要强化区域管理者身份。二者是既对立又统一的关系。因此，我们说地方政府是主导区域经济增长的特殊经营者。

地方政府和企业家的不同主要表现在企业家是以企业利润最大化为目标，组织企业内各种生产要素投入生产，力争以最小投入获得最大产出，而地方政府是以区域利益最大化为目标，组织区域内各种生产要素投入生产，力争以最小成本获得最大税收和GDP。此外，企业家可以跨区域规划和经营，而地方政府却必须牢牢地立足本区域来规划和经营，因此二者的目标函数时常会出现不一致。企业家主要以资本要素为依托，组织各生产要素从事生产，地方政府却主要以土地要素为依托，吸引其他生产要素进驻和组合以促进区域经济发展。

（二）、 政府主导与传统的计划管理体制、自由市场管理体制的区别

    政府主导与传统的计划管理体制的区别是明显的：主要体现在管理的实施、市场主体以及管理的成本——效益等等方面。

    第一，在管理的实施上，尽管两者目标的取向是一致的，但在达到目标的手段和方式上存在相当的差异。在传统计划管理体制实现过程中主要依靠的是行政手段，与此相适应的是既宽泛又具体的调控指标，整个调控的过程实质上就是一种处处要求统收、统支、统配的过程。而政府主导模式中，它虽然不排斥行政手段的应用，但其实现过程主要借助的是以市场为取向的经济计划、经济政策和经济法规，给市场主体留有较大的自主选择空间。

    第二，在市场主体上，传统计划经济体制下，地方政府接受中央政府的指令组织区域内各要素进行生产，没有参与区际或国际竞争的压力和动力，算不上是市场主体。企业也由于政企不分，不自主经营和不自负盈亏，成为行政部门的附属物，也谈不上是真正的市场主体。而地方政府主导的市场经济体制下，地方政府相对中央政府有相当大的利益独立性，在组织区域内各要素进行生产时有很大的自主性，有着很大的压力和动力参与区际和国际竞争，因而具备了市场主体的属性。另外，企业由于已经自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展，毫无疑问是真正的市场主体。即在地方政府主导的市场经济体制下，存在着地方政府和企业两个各自独立的市场主体。

    第三，在管理的成本——效益方面，传统的计划管理体制中，政府职能的交易成本包含买卖交易、管理交易和配额交易三个部分，而在政府主导的市场体系中，管理成本主要是管理交易费用和配额交易费用。更为主要的是在计划管理体制中，管理的成本——效益问题己全然淹没在绝对服从的行政管理中，难以为众人所关注，而在政府主导的体制中，尽管政府仍具有至高无上的超然力量，但其行为必须以价值规律为依据，追求成本——效益合理化，即其行为或提供的服务必须顾及社会公众的需求，不但要求其“廉洁”，而且要求其“廉价”，否则，政府将动摇其巩固和发展的基础。

政府主导与传统的自由市场管理体制的区别也是明显的。政府主导型经济管理模式从总体看属于政府干预理论的范畴，同时又超出其一般宏观调控的限度，它是一种更积极、更主动的干预，而非仅仅为了弥补市场的失灵；在多数情况下，政府主导实施的目的在于通过对经济生活中活跃因素和机制的强有力的积极协调和促进，迅速提升经济发展的层次。这时，政策实施的主要目标不仅仅是为了维护旧的经济平衡，更主要的是积极地打破它的平衡，选择正确的经济发展战略，引导和调节经济发展方向，促其快速稳定发展。政策调节的内容也不仅仅是总供求的平衡，更重要的在于资金、劳动和自然资源的有效利用，产业结构的合理化和高度化，城乡关系和对外经济关系的协调等。经济调节的手段也不仅仅包括间接的管理，即财政税收政策，而且包括直接的供给管理，即产业政策和投资政策等，甚至直接行政干预或经营，从多个方面来促进经济发展，为其创造有利的条件。

（三）、 政府主导的目标是强力政府与高效市场的有机耦合

     从内涵上看，强力政府与高效市场的有机耦合主要表现为以下几点：

    首先，政府和市场都是比较有效的，而且具有合理的分工。所谓的强力政府是指与市场经济相适应的，能够最佳地运用市场机制促进社会经济快速发展的政府。强力政府并不意味着政府的权力越大越好，职能越多越好，而在于其能够有效代表社会利益并充分履行其职能。强力政府也不是专制政府，在社会主义制度中，只有政府是有限政府、民主政府，其权力的行使真正能够代表人民的利益，政府才能获得权威。政府是社会和经济发展的主导性力量，是现代化和市场化的发动者和组织者。它要从总体上对经济发展方向、结构和过程进行有计划的协调，保证资源配置的宏观效益。它要作为国有资产所有者行使所有权职能，协调公有制经济的内部关系或直接经营公有制经济。它要作为社会管理者，维护正常的社会经济秩序，为经济发展创造良好的外部环境。政府的这种作用是市场所不能代替的，也是一般的市场经济国家政府所不具有的。市场作为经济运行的基础，通过供求、竞争和价格机制来调节微观经济的运行，具有刺激生产、调节供求、资源配置的功能，市场机制的这种作用也是政府所不能替代的。虽然与发达的市场经济国家相比，我国的市场机制还并不完善。但是，在应该由市场发挥作用的地方，市场执行了它的功能，这体现了高效市场的涵义。总之，政府和市场各有所长，各有自己作用的范围，而不是相互替代。

    其次，政府与市场之间有着亲和的关系。政府不仅仅是市场运行的外部条件，而且在许多情况下通过建立和经营国有企业，影响工资和利率等价格信号，调节分配中的利益关系等方式，介入到了市场机制运行过程的内部，与市场紧密结合在一起。从总体上看，政府的作用是亲市场的，而不是反市场的。政府作用是为了弥补市场缺陷，而不是为了代替市场的作用。政府的作用建立在市场机制是资源配置的基础的前提之上。政府保护市场，促进市场，引导市场，尽可能为市场机制作用的发挥创造条件，而不是成为市场的阻碍。

    再次，政府和市场是相互依赖相互促进的。在这里，强力政府与高效市场并不是对立的，而是统一的。强力政府是市场机制有效运行的重要保证。它对市场的作用一是建立健全各种市场规则，反对不正当竞争和各种破坏市场秩序的行为，通过法律来保护经济主体的财产权和公平竞争的市场秩序。二是通过宏观经济政策维护宏观经济的稳定，防止出现总供求关系的严重失衡，为市场机制的作用创造正常的宏观环境。三是在出现了公共物品、垄断、外部性和信息不对称的市场失灵情况时，政府通过法律、经济和行政等各种手段来弥补市场的缺陷。四是在市场发育不足时，政府要通过提供市场信息，建立市场设施，培育市场组织等措施积极促进市场的发育，而不是替代市场。同时，市场的正常发展对政府职能的实现具有重要意义。第一，在市场经济的基础上，政府制定的宏观目标，如关于经济发展速度、结构、质量和稳定性等方面的决策，只有通过企业和市场才能实现。第二，在市场经济中，政府的决策信息来源要以市场为依据，政府决策的效果要经受市场的检验，政府决策的不足要由市场来弥补。第三，市场机制的有效运作促使政府作用要尽可能与市场作用相一致，不能随意干扰和破坏市场机制的内在机理。因此，政府与市场是相互依赖、相互补充、相互促进的。

    最后，在政府与市场有机结合的基础上，政府的主导作用主要体现为：第一，政府不仅仅是作为市场规则的制定者和宏观环境的维护者影响经济运行过程，而且作为生产资料所有权的代表深入到经济生活的内部，对经济运行过程产生决定性的影响。第二，政府调节的主要目标，不仅仅是为了维护总供求的平衡，更主要的是选择正确的经济发展战略，引导和调节国民经济的发展方向，促进经济长期稳定发展。第三，政府调节的内容不仅仅是总供求的关系，更重要的在于资本、劳动力和自然资源的有效利用，产业结构的合理化，城乡关系和区际经济关系的协调等。第四，政府调节的手段不仅包括间接的需求管理，即财政货币政策，而且包括直接的供给管理，如产业政策、投资政策等。从更广泛的角度看，政府还要运用经济、政治、法律和文化等各种力量，从各个方面来促进经济发展。

三、 地方政府主导的运作机制  

如前所述，在影响经济增长的土地、资本、劳动、管理四要素中，地方政府是管理、国有资本和城镇土地等要素的所有者，对农村土地也有实质上的垄断性支配权，这决定了地方政府可通过所有或所支配的要素的运作主导区域经济发展。虽然国有资本也是地方政府发挥主导作用的运作要素，但考虑到管理和土地要素对于区域经济发展或许更具基础性，这里只是考察管理和土地要素的运作。

（一）、管理要素的运作

地方政府通过管理要素的运作主导经济发展，主要体现在经济规划、空间规划、产业政策、财税政策和必要的直接干预上。

（1）、经济规划。通过地方政府的经济规划，确立一定时期内经济发展的基本方向和趋势，明确产业结构调整的基本方针，安排经济部门及各产业的发展顺序和速度，为社会提供权威性宏观经济信息。经济规划对政府部门起指示作用，有一定强制力；对民间企业则起诱导作用，但也有一定间接的约束力，如公共投资规划和政府补贴等方案将影响企业的投资方向和规模。地方政府发挥主导作用的经济规划中，最重要的当属项目规划和产业规划。经济规划中往往规定了完成目标的政策措施，并在实际执行中非经常性地采取税收、财政、物价、信贷等正负刺激手段，以规范区域的总体发展方向，确保规划贯彻落实。体现和落实经济规划的，一般是各类经济开发区或经济园区。

（2）、产业政策。产业政策是产业结构合理化高度化政策，地方政府产业政策的作用体现为：在比较优势理论和需求收入弹性理论指导下，依据国际国内经济发展趋势和本区域经济发展目标及现状，依据效率性、补充性(对市场机制起补充作用)、暂时性和明确性(实施范围限定、内容明确)原则，明确选择和扶持一系列战略产业，抑制缺乏发展前景的夕阳产业，形成合理的产业组织结构和产业技术结构。一是参考其他地方产业结构变化的先例或规律，从而比较准确地选择产业政策的重点。二是对刚刚起步的新兴产业，提供创业补贴和保护性税收及外销退税政策，促其茁壮成长，以承受初创阶段的市场竞争压力，避免窒息和延缓发展。三是对于区域主导性产业，及时通过政府主导促其以兼并、联营等方式上规模、上档次，扩大市场占有份额，以抗击大的外在市场风险。

（3）、空间规划。空间规划是社会经济、社会、文化和生态政策的地理表达。空间规划中的“空间”是建立在充分的社会经济环境等众多“非空间”因素研

究基础上的“空间”。地方政府空间规划的目标是通过综合的规划设计，在促进社会发展和保护地域文化和生态环境的总体目标下，为人提供有利于人性发展的环境和可持续发展的空间，因此，以人地关系为主的人居环境是地方政府空间规划关注的中心问题。空间规划要解决加速发展与环境保护、地区和城乡的均衡整体发展、城市和自然环境的改善、城乡良好的发展模式、传统文化的保护、资源合理利用等问题，目的是创造有活力、具有竞争力、生态环境良好的区域，缩小地区差距，资源共享，建立高效的区域协调管理机制，实现对区域优势最大限度的挖掘和利用。

（4）、财税政策。虽然调控的经济手段越来越多元化了，但财政和税收始终是政府主导的重要手段。政府财政的调控功能表现在:通过分税制，界定上级政府与自身的经济关系；通过以地方税为主的收入，安排好企业和社会的合理负担；通过政府财政支出，安排好经济和社会发展的重点，体现对结构调整的意向。如通过财政税收政策减轻企业负担，增强企业自我发展和改造的能力；加大财政投资力度，包括扩大投资需求来牵动增长，维护就业；促进外向型经济发展以优化产业和商品结构；建立和完善大宗商品的政府采购制度，以合理调整社会集团购买力。尤其是通过积极而合理的政府投资和税收调节，诱导社会投资方向，以利产业的形成和政府既定经济目标的实现。

（5）、必要的直接干预和协调。也就是说除了经济规划、财税政策、产业政策等主导方式以外，政府还可通过直接投资，调配物资、许可证制度等方式，甚至在必要时运用最高最低限价，工资管制，特别税收措施、行业特殊管制等一些非常规手段来直接干预和协调经济，以达到刺激经济、激励输出，抑制过度竞争和垄断，维护经济稳定和可持续发展目的。需要说明的是，政府直接干预和协调，只是在市场失灵的时候才能使用，如处理不当，都是对经济正常运行有害的调节措施，是对市场机制的破坏，不利于资源配置的合理化。

（二）、土地要素的运作

我国地方政府是城镇土地的所有者代表，对农村土地也可依据发展需要通过依法合理补偿征为己有，进行垄断性支配。又由于土地本身所固有的稀缺性、边际效益的递减性、利用方式变更的困难性和区位的效益性等特征，决定了我国地方政府不同于其他国家的地方政府，能够把土地要素的运作作为独具特色的基础性的主导方式。具体来说，就是地方政府在接受国家国民经济发展战略和国家长远规划安排的前提下，根据比较利益的原则、区域内的经济条件和自然条件，在对区域内的土地资源、经济、社会、环境和科技等进行系统地、综合地、统筹地分析的基础上，通过对不同用途土地要素的运作，不断整合土地资源的竞争基础，从开放的国内、国际市场中选择土地利用和开发的机遇，使土地利用和开发结构符合对外经济竞争的需要。土地要素的运作主要包括土地利用总体规划和土地供给。

（1）、土地利用规划。地方政府的土地利用规划，是依据土地资源调查和适用性评价结果、区域经济与相关的社会的中长期发展和年度计划以及区域的产业政策和社会发展政策，贯彻“十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕地”的基本国策，遵循保持耕地总量动态平衡，实现土地用途管制和集约化土地利用方式的基本原则，对今后一段时期的土地利用进行的总体规划。它是地方政府对经济和社会发展发挥主导作用的重要手段。在土地利用规划中，地方政府要考虑生态、社会、经济三方面因素在一定的空间内和可预见的较长时间内的变化和稳定性，调整和转变一定区域内土地利用系统的结构及由此产生的功能效益，以实现土地生产力的稳定和持续增长，保证土地资源潜力和防止土地退化，同时追求良好的经济效益和社会效益。土地资源的可持续利用一方面要使土地资源得到充分与高效利用，另一方面又要使土地的开发利用与土地资源的合理保护和科学整治结合起来，实现土地利用与社会、经济与环境系统之间的协调发展。土地利用规划是一种具有技术上的可行性与经济上的合理性，达到资源环境的可持续性、生态方面适宜性，社会上具有公平、公正性等方面相互统一的高度自觉的理性行为。其中，资源环境的可持续性是基础，技术的可行性是保障，经济的合理性是前提，社会的公平性是目标。   

   （2）土地供给。土地供给是地方政府以土地所有者身份，将一定使用期限的土地使用权按规划要求和投资计划，出让给土地使用者，由土地使用者向地方政府支付土地使用权出让金的行为。地方政府将国有土地使用权出让给土地使用者，具有垄断性，即国家在是否出让土地、出让土地的面积、具体位置、使用年限、利用方式、容积率等方面具有不可协商的决定权。土地的使用权实行有偿出让。经过10多年的探索和改革，土地有偿使用的方式也从单一的出让发展到出让、租赁、作价入股等多种方式。土地使用权出让是指国家将一定年限内的土地使用权让与土地使用者，由土地使用者一次性地向国家支付土地使用权出让金和其他费用的行为，它包括协议、招标、拍卖和挂牌四种方式；土地使用权租赁是指国家将一定时期内的土地使用权让与土地使用者使用，而土地使用者按年度向国家缴纳租金的行为；土地使用权作价入股是指将一定时期的国有土地使用权出让金作价，作为国家的投资而成为国有股份。

  （三）、 政府主导与市场机制、低成本竞争的关系

从以上分析可以看出，政府主导与市场机制、低成本竞争关系密切，即 政府主导是以低成本竞争为基础战略目标，以市场机制为实现这一目标的根本凭借的。

首先，从管理要素的运作来看，地方政府在制定经济规划、产业政策和空间规划财税政策、和进行必要的直接干预时，无不是为了把区域内的人、财、物各种生产要素有机地组织起来，合理有效配置各种资源，以最少的投入换取最大的产出和社会效益，使人尽其才，物尽其用，以实现低成本竞争的战略目标。而所谓市场机制，包括竞争机制、价格机制和供求机制，地方政府为了实现经济规划、产业政策和空间规划所确定的目标，在具体举措上无不是以这些机制为根本凭借的。如果把税收看作是地方政府实施管理应得的报酬，那么税收的确定就体现了价格机制的作用。此外，即使是政府通过立法、严格执法等手段规范各私人经济主体的行为甚至进行必要的直接干预，也是为了提供公共物品、消除私人垄断、提供公平正义、进行宏观调控等，而这些有利于建立和维护市场机制正常有效运行的环境和条件，有利于实现低成本竞争的基础战略目标

其次，从土地要素的运作来看，在地方政府的土地利用规划中，要考虑技术上的可行性与经济上的合理性，达到资源环境的可持续性、生态方面适宜性，社会上具有公平、公正性等方面相互统一，所有这些无不体现了地方政府主导是把降低土地利用成本，提高土地利用效率，提升区域竞争力作为基础战略目标。在土地供给中，为了实现土地利用规划的目标（包括低成本竞争的基础战略目标），地方政府虽然垄断了土地供给权，但在具体的出让方式上，却是以市场机制为根本凭借的。无论是土地出让中的协议、招标、拍卖和挂牌，还是租赁和作价入股，都是通过竞争机制、价格机制等市场机制来进行的。

(本文成稿于2006年)