上海自贸区的思想解放、扩容和“瘦身”

建设中国（上海）自由贸易试验区，这是党中央、国务院交给上海的一项战略任务，是带动上海创新转型的重要突破口，也是当前上海各项工作中的重中之重。建设自贸区是一项全新的制度创新，其核心是使自贸区制度和国际通行规则能够对接，建设一个国际化、法治化的营商环境，形成在全国可推广、可复制的制度体系和监管模式。主要内容包括：加快实施以负面清单管理为重点的外商投资管理体制改革、进一步扩大服务业对外开放、金融领域开放先行先试，以及改革监管方式、促进贸易投资便利化等。国家要求上海自贸区在二至三年内要出成效。

党的十八届三中全会明确指出，加快自由贸易区建设。坚持世界贸易体制规则，坚持双边、多边、区域次区域开放合作，扩大同各国各地区利益汇合点，以周边为基础加快实施自由贸易区战略。改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制，加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。同时明确指出，扩大对香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区开放合作。

上海自贸区的本质特征是“境内关外”，具体是一线放开、二线管住，即海关实质性内移到二线，自贸区实质上属于境外，不依国内惯例而用国际惯例办事。香港是境内关外的典型代表，它在中国领土之内，但在我国海关之外，完全实行现代市场经济制度，被自由主义经济学家们推崇为全球自由市场经济的楷模。它在贸易自由度、低税收、法治环境、多元文化交流等方面都值得上海自贸区学习和借鉴。比如，香港是国际著名的消费天堂和旅游胜地。香港跨国公司所设地区总部达到1300多家，而上海只有300多家。香港科技大学成立于1991年，十年左右也成为世界知名大学，现在已经亚洲排名第一，世界排名第40等等。因此，通过自由贸易区这个载体，把香港先进的国际经验和运作模式移植过来，将充分体现十八届三中全会关于扩大改革开放的精神，近似于把“香港”搬到上海的家门口，把许多国际惯例、政策法规在此试行。如果试行下来适合的，就向全上海、全国推广；如果发现只适合在自贸区内施行的，就不推广。如果发现不适合的，就停止执行。

按照党的十八大三中全会“要放宽投资准入，加快自由贸易区建设，扩大内陆沿边开放”的指导精神，自贸区新策需大胆尝试、区域需适当扩容、“负面清单”需大幅度瘦身。

一、自贸区要大胆解放思想、全面深化改革

自由贸易区将在严格市场监管、金融法律创新、社会组织培育管理、强化诚信建设、放宽投资审批、简化工商登记等重点领域，进一步推出几个开创性的重大政策举措。这些政策与香港“自由港”政策应有类似于境内关外的相通之处。以自由贸易区为载体，大力发展总部经济、推进投资贸易自由化便利化，吸引建立高科技产业，繁荣社会、文化事业，促进经济社会的全面协调发展。

1、推进税收体制改革。孟子提倡薄税养民以及十抽一的古代税制（“夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻，其实皆什一也”。《孟子·滕文公章句上》）。他所提倡的减轻税负是实行仁政的重要方面。只有减轻劳动者税负，才能调动劳动者的生产积极性，从而创造更多的财富，扩大税基，最终使国家和城市的财政充盈。

目前，上海一些高增值率的创新型企业负担的增值税、为员工缴纳的社保金十分沉重，比如先导半导体技术（上海）有限公司，其产品技术含量高、增值率高，各种税负综合起来既高于劳动者的实际收入，也高于企业的实际利润，使企业负担沉重：以其人均销售额50万元人民币计算，企业和员工共同缴纳的社保、医保人均4.6万元，个税人均1万元，增值额30万元缴税5.1万元，销售成本和管理费用15%,折合员工人均7.5万元，员工收入8万元，企业利润只有4.5万元。另一个问题是由于个税偏高，原本应该缴纳较高个人所得税的企业以各种手段“合理”避税，包括把工资结算部门设到境外等，税务部门也反映上海实际上很难收缴应收个税，只是表面上落得高税收的“虚名”。

香港的个人所得税税率在2-17%之间，而内地个人所得税最高边际税率达到45%，这使许多原本来沪工作的香港人才回流。建议在自贸区内对国际人才实行与国际接轨的个人所得税政策。这样将大大增强上海对国际人才的吸引力，发挥“人才是第一资源”的优势。香港实行“零关税”，使消费采购旺盛、服务贸易发达。自贸区内既然属于关外，就可采取类似于“零关税”政策，如再和中国进口交易会、浦东迪士尼国际旅游度假区等联动发展，必将大大促进上海国际贸易中心和国际旅游城市的发展。《三中全会》决定明确提出：“推进增值税改革，适当简化税率”。由于高增值率科技企业和服务贸易企业不同于传统制造业企业，它们往往缺乏原材料、交通运输等可抵扣的税额，因此，过高的增值税税率对高科技和服务业形成了制约。我们认为，这是制约产业转型升级的重要因素。香港没有增值税，建立对自贸区内企业采取内外增值税并轨政策，统一增值税率为5%，出口不再退还增值税，进关不再重征增值税。营业税改为增值税后也按5%征收，同时，可以抵扣。香港向土地或楼宇的业主用于出租的物业征收物业税，也可以学习借鉴。

在自贸区内，按照三中全会“统一税制、公平税负、促进公平竞争” 的原则，率先探索为生产者减税，建立有利于消除两极分化的税收体制，这是应对经济下行和消除两极分化的重大举措，必将产生深远的影响。

2、推进行政审批制度改革。老上海在对小企业工商管理上并没有很多清规戒律，比如当时老虎灶除了卖开水外有的经营“公共浴室”，有的经营“夜茶”，即提供住宿，这些都是卖开水的衍生产业。在没有受到政府过多管制的情况下，这些产业都发展得很好。现在有种蛋糕现场制售的行业，由顾客自己来学怎么做蛋糕，做出来的蛋糕自己买回去，这种新业态在美国、日本都很有市场，但是在上海却无法做，因为政府对蛋糕店有严格的经营规定，超出了审批许可。

香港的法治环境较好，商业法律发达，与国际接轨度高。政府严格依法办事，法官的任职务保障不依靠行政，从而判决不受外界的干扰。

在自贸区内，按照三中全会推进行政审批制度改革的要求，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目。全面推开行政审批标准化管理，建立健全批后监管制度，建立评估评审目录管理制度，启动政府投资项目和现代服务业行政审批流程优化。

3、推进金融、贸易体制改革。在自贸区内，关键是推进人民币国际化，放松外汇管制，方便资本进出。深化完善投资管理制度、贸易监管制度、金融服务制度、综合监管制度等领域的制度创新和改革试验，着力培育国际化和法治化的营商环境，建立与国际投资贸易规则相衔接的基本制度。完善科技金融体系，积极建立政策性科技产业银行。试点推广自贸区各项贸易和投资便利化措施，落实零关税等促进进出口政策，对经认定的部分服务贸易和服务外包重点企业，开展人民币经常项目简化业务。

4、推进人才落户制度改革。在自贸区内，扩大人才落户总量，完善阶梯式落户体系。管理从重学历、专业等准入条件，改变为重缴纳社保年限、职称等因素。尊重企事业单位用人主导权，确定总额度后将指标分解到企业，企业获得的额度与该企业的纳税、吸纳就业以及技术创新程度相匹配。建立“第三方评估”机制。即由用人单位提出员工的业绩证明及人才认可说明，由自贸区管委会等相关单位组成专家评审机构进行评估。

5、推进文化体制改革。扩大文化产业领域对社会资本的开放，引导民间资本投资文化产业。提升国家对外文化贸易基地能级，拓展自贸区文化项目，培育外向型文化企业，发展文化服务贸易。加强外向型制度文化建设，使英语成为第二流行语言。

6、控制地价。搞自贸区不是炒房地产，要合理控制地价，防止房地产暴利侵蚀自贸区红利。香港的自由港政策对其发展和繁荣提供了良好地政策制度环境，但近些年来香港的发展并不尽如人意，其中最重要的原因就是房地产价格上涨过高。房地产价格是最基础价格，其价格升高会全面推高所有各方面的生产和生活成本，从而降低了香港的吸引力和整体竞争力。香港最多最大的富豪都是来自于房地产界，正是香港房地产的暴利吞噬了香港自由港的政策红利，使其陷入困境。对此，上海应有清醒的认识，不要继续香港做法，而要借鉴德国经验，用经济、法律乃至刑法等手段控制房地产价格非正常上涨。

二、自贸区扩容

除了技术创新外，我们还要注意制度创新、文化创新。比如，世博区位加上自贸区政策加上21世纪新技术，打造新的市中心或者称为新外滩。从这个意义上说，把自贸区放在外高桥等远离市中心的地方是一种错配，外高桥等园区以物流为主，与金融、贸易等制度创新的关系不紧密，将降低自贸区政策创新的效应。

自贸区的制度优势应进一步结合滨湖、滨海、滨江的区位优势。滨湖就是在淀山湖边打造新的科教园区，滨海就是在南部海湾打造与老中心城区相呼应的姊妹城，滨江就是在浦东前滩、后滩以及以及隔江相望的徐汇滨江打造新的市中心或者称为新外滩，这里应该是中央商务滩或者称作文化商务滩。自贸区可以分三个方向在浦东芦潮港、临港地区，大虹桥地区和浦东前滩、后滩及徐汇滨江地区扩容。

1、浦东芦潮港、临港地区扩容100-300平方公里，成立自贸区。这里是生产与生活高度融合的自贸区。临港新城启动时间是2003年，规划面积308.7平方公里，规划人口80万。要吸引世界500强制造业企业和国际顶尖先进制造业项目。比如，举全市乃至全国之力在临港自贸区发展18英寸集成电路制造项目，占领世界集成电路产业高端。提高消费能力，吸引区外的受众到区内来消费。

2、在大虹桥地区举办中国进口交易会。中国进口交易会由会展区、商贸区、商务区等构成，集短期会展、常年商贸和高端商务等功能于一体，建成一个世界级规模的综合性商贸区、包括商品贸易、技术贸易、服务贸易、文化贸易、生态贸易等等。虹桥商务区正在建设国家级会展中心，可以结合起来。虹桥商务区处于沪宁发展轴与沪杭发展轴的Y型交叉点上，是连接长三角地区各城市的中点。除了建设商贸区外建设行政中心、文化教育中心、医疗中心、体育中心等，建成一个以会展商贸交易为主体产业，其他相关产业综合配套的专业性新兴商贸城，未来常居人口30-50万。

3、打造浦东前滩、后滩、徐汇滨江等新“外滩”。未来的市中心，很可能在徐汇外滩以及浦东前滩、后滩等黄浦江两岸地区。上世纪的辉煌形成了外滩，上世纪末的辉煌形成了陆家嘴，这一世纪的市中心应该脱开上述区域另行打造。徐汇外滩的基础设施应该以一百年也不落后的标准设计，充分渗透节能环保低碳绿色理念。可以在徐汇外滩，对标悉尼歌剧院、纽约百老汇、维也纳金色大厅，建设世界一流的歌剧院、影剧院等文化地标，成为世界瞩目的文化演出场所。使徐汇外滩成为文化演出和国际传媒集聚区。我们假设，世博区位加上自贸区政策加上21世纪新技术，打造新的市中心或者称为新外滩，用政策创新来推动新的市面繁荣，让远近客商近悦远来，包括欧美、东亚的顶尖公司以及西亚的石油巨头等等。

三、“负面清单”应大幅度“瘦身”

上海自贸区不久前推出了“2013版负面清单”，该清单主要是依据外商投资的法规和规章、双边和多边投资协定以及有些国家的负面清单来制定的，并在编制过程中坚持符合国际惯例、限于准入环节和现行政策、注意防范风险三个原则。但不难看出，此负面清单主要依据的是现行《外商投资产业指导目录》，其中包括190条限制外资投资领域的管理措施，涉及国民经济行业1069个小类，约占自贸区行业分类17.8%的比例。

“2013版负面清单”不仅基本沿用《外商投资产业指导目录》，且目录中没有列入禁止类的，在负面清单里却列为了禁止项目，包括：禁止盐的批发；禁止投资文物拍卖；禁止投资文物商店；禁止直接或间接从事和参与网络游戏运营服务；禁止投资经营因特网数据中心业务；禁止投资经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构。

如此沿用外商投资目录制定的负面清单使得上海自贸区难以体现自贸区改革和开发的本质要求。这与党的十八大三中全会指出的“要放宽投资准入，加快自由贸易区建设”的指导精神不相符。三中全会指出，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新；紧紧依靠人民推动改革，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进。上海自贸区作为中国当前最大的改革开放亮点，更需放开步子，大胆尝试，按照三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用”，“着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性”，“建设统一开放、竞争有序的市场体系”的改革方向，对现有负面清单进行大幅度调整。

首先，应将没有出现在《外商投资产业指导目录》中的管制措施取消。如“禁止投资因特网数据中心业务”“禁止投资文物拍卖”“禁止投资盐的批发”“禁止直接或间接从事和参与游戏运营服务”等；其次，对于中介服务机构的认证与管制应适当放松，如认证公司、货代公司、船舶代理公司、外轮理货公司的管制以及出口商品检验鉴定公司的认证应放松；再者，对于金融业方面，可在自贸区试验区内探索资金账户分账管理模式，允许试点企业设立自贸区账户。还应推进金融市场平台建设，包括，支持各金融交易市场在区内建立面向国际的交易平台、展开人民币跨境再保险业务等，促进信用服务行业开放发展。

总体来说，新版负面清单”调整是要提高透明度和开放度，对原正面清单中禁止类和限制类条款做分类处理。对确需保留的，予以保留；对没有保留必要的，则予以取消；对可保留可不保留的，尽量取消。

好在上海自贸区制定的负面清单是自主开放的探索，不是国际投资谈判的结果，这个负面清单是“可进、可退、可控”的。对负面清单管理模式应与时俱进不断修改完善，适时推出自贸区负面清单新版本。

鉴于此，我们建议“瘦身”后的负面清单所禁止的，大致应为如下之类：

●农林牧渔

禁止投资我国管辖海域及内陆水域水产品捕捞

●制造业

禁止投资象牙雕刻，虎骨加工

禁止投资武器弹药制造

禁止投资列入《野生药材资源保护条例》和《中国珍稀、濒危保护植物名录》的药材加工

●交通运输、仓储和邮政业

除香港、澳门服务提供者投资民航计算机订座系统限内地企业控股以外，禁止其他国家或地区投资者投资民航计算机订座系统

禁止投资空中交通管制公司

●文化、体育和娱乐业

禁止投资博彩业（含赌博类跑马场）

  　禁止投资色情业

●教育业

禁止投资军事、警察、政治、宗教等特殊领域教育机构

●科学研究和技术服务业

禁止投资大地测量、海洋测绘、测绘航空摄影、行政区域界线测绘、地形图和普通地图编制、导航电子地图编制

●信息传输、软件和信息技术服务业

禁止投资电信、广播电视和卫星传输服务

禁止投资广播电台（站）、电视台（站）、广播电视频道（率）、广播电视传输覆盖网（发射台、转播台、广播电视卫星、卫星上行站、卫星收转站、微波站、监测台、有线广播电视传输覆盖网）

禁止投资新闻机构，禁止投资新闻网站、网络视听节目服务