顶层改革外汇体制，正确使用超额储备

当前，我国外汇储备已持续数年出现异常，主要表现是外汇储备中的超额储备已远远超过正常范围，其使用方向也存在明显的战略性失误——是典型的“以外人为主、为外人所用”，而不是“以我为主、为我所用”。这导致了我国货币发行主控权受到严重冲击、国际净资产大幅贬损和国内通胀等问题。要改变这种现状，我国必须改革现有的外汇体制，将权益性的超额储备，从外管局中剥离出去，上交国库，用于组建“中国外汇基金”，让这部分滞留在虚拟经济领域的国际净财富，回流到社会再生产运动中去，以保障我国总体经济的健康发展。

一、我国外汇储备的问题及其影响

1、总量和结构均出现异常

截至2012年6月末，我国外汇储备余额为3.24万亿美元，按当前汇率计，相当于20万亿人民币。如此巨额的外汇储备，全世界历史上从未出现过。日本的外汇储备在相当长的时间内一直保持第一，其最高水平也只达到1万亿美元左右，而我国的外汇储备超过1万亿美元已达6年之久！种种迹象表明，我国当前的外汇储备已处于异常状态，主要表现在：（1）外汇储备总量已远远超过实际需求。如按我国4个月外贸进口结算需求和资本汇兑的需求测算，1万亿美元左右的外汇储备就足以应付。如按经济体量衡量，我国的外汇储备/GDP指标2007年以后一直超40%，而日本这一指标始终在20%以内。（2）外汇储备的结构很不合理。近年来，我国外汇资产70%是美元资产（大部分是美国国债），其次是欧元、日元和英镑，所占比例为15%、10%和5%左右。这表明，我国外汇储备的使用方式是“以外人为主、为外人所用”，而不是“以我为主、为我所用”！令人担忧的是，自金融危机以来，经过欧美发达国家的轮番货币量化宽松政策，这些货币都处于持续贬值的通道中！而最保值的、号称“货币之魂”的黄金储备，我国只有1054吨，只占外储资产的1.8%，远远落后于世界其他主要经济体，如美国拥有8000多吨，德国和法国分别为3400吨和2400吨，占外汇储备的比重都超过70%。

2、外汇储备异常的严重后果

（1）货币发行主控权受到严重冲击

按现行体制，对增加的外汇储备，央行都要发行等值的人民币进行对冲。这部分被动发行的货币（即外汇占款）不由我国依照自身发展状况自主决定，而是不得已而增发的货币。截止2011年底，外汇占款已达我国基础货币发行量的105.63%，显而易见，我国的货币发行权已完全受制于外汇状况。

（2）国际财富大幅贬损

一国的国际储备主要包括外汇储备、黄金储备，以及在国际机构的存储资产。近些年来，汇率变动和黄金升值致使我国国际财富遭受巨额损失：①汇率变动造成的巨大损失：经测算，自2005年汇改以来，2006年-2010年的五年间，汇率变动使我国外汇储备价值共计损失约20932亿元人民币，相当于我国2010年GDP总量的5.3%。②黄金升值造成的潜在损失：经测算，如果我国在2005年汇改时增持3000吨黄金，那么到2010年底，外汇储备就可减少损失1044亿美元左右；如按美国水平8000吨算，损失更是高达2780亿美元（接近汇率变动造成的损失）。因此，我国外汇储备未向黄金储备适度转化是战略上的一个重大失误！

另外，即使不考虑上述的隐性贬损，我国外汇储备的账面投资收益也非常低下。根据专家测算，考虑央票发行和提高存款准备金率等冲销成本后，2000-2009年我国外汇储备的平均收益率，以美元计价，为4%左右；以人民币计，汇改前为3.59%，汇改后为-1.6%，已处于亏损状态。

（4）导致国内通货膨胀

根据我国外汇储备的管理体制和我国现行经济的运行态势，大量出口顺差会使我国国内实物商品大幅减少，而央行发行人民币购买外汇则使国内流通的基础货币大量增加，最终使得国内相对过多的货币追逐相对较少的商品，致使国内通胀压力上升。

二、科学认识外汇储备性质，正确使用超额储备

1、科学认识外汇储备的性质

我国外国储备之所以出现异常，主要是由于长期以来理论界学者和实务界主管对不同类型外汇储备的性质认识不清所引致。

从形式上看，外汇储备是指一国政府所持有的国际储备资产中的外汇部分。从实质上看，外汇储备是国家通过货币发行和币种转换而集中持有的以外币标示的国际财富。

从功能看，外汇储备可分为两类：一是充当交易媒介，用于不同币种的货币之间的转换，这是主要功能，规模以满足4个月国际贸易进口结算和国际资本汇出的需要为限。二是充当价值储藏，即处于机动待命的储备状态，可以适时进入实体经济中。这部分以保值增值为原则，不易过多，否则就会变成超常储备。

从来源看，外汇储备分两类：一是由外贸顺差形成的权益性资产，即由来经常项目差额积累下来的国际净财富。这块外汇储备是我国可以完全自由支配的权益性资产。二是资本和金融项目形成的债务性资产，主要由外商投资和外债构成。这块外汇储备虽其所有权不属我国，但其使用权可由我支配，可适度机动使用。

需要强调的是，认清外汇储备中权益性资产的形成机制和性质尤为重要。特举例说明：

如国内A公司出口汽车1万辆，创汇1亿美元。A公司通过商业银行将1亿美元兑换成6.3亿元人民币。商业银行又与中央银行进行交易，将此1亿美元卖给中央银行（外管局）。中央银行则利用中央政府赋予的货币发行权，发行6.3亿人民币予以购买，最终形成1亿美元的外汇储备。

从中可清晰看到，在这一交易过程中，我国国内少了1万辆汽车的实物资产，多了6.3亿元人民币的高能基础货币。这一“增”一“减”，如果国内实体经济的发展（即实物资产的增加）赶不上货币增发的速度，就可能引发国内通胀。而央行（外管局）所持有的1亿美元，是其通过货币发行权和币种转换而将外贸企业创造的分散的外汇集中到国家外管局，以金融资产形态存在的国际净资产。从社会再生产运动来看，这一过程一方面是单向的实物资产输出，另一方面是国际资金的输入，但在中途却脱离社会再生产过程，滞留并淤积在央行及其外管局。这样的外向型经济运行模式是畸形的、不健康的，应将脱轨的国际资金回归社会再生产轨道，将其转化为国际实体经济，再“回流”到国内，这样才能构成一个完整的社会再生产循环，才能保障外向型经济的健康发展。

2、分类管理外汇储备，正确使用超额储备

根据外汇储备的性质和功能，应将其分为正常储备和超额储备两个部分，对其实行分类管理。

所谓“正常储备”是指能满足币种转换交易媒介功能需要的外汇储备量，主要由经常项和资本项的外汇需求确定，同时也要考量债务性资产状况。

我国目前的“正常储备”约在1.2万亿美元左右。其测算如下：一是根据经常项和资本项的外汇需求测算。经常项的外汇需求，按照国际惯例，“正常储备”需要预留4个月的进口贸易结算额度，2011年我国进口总额为17435亿美元，因此近6000亿美元即可；至于资本项的外汇需求，一般是其总量30-40%的拨备，按50%的拨备应足以应付，如按50%算，大概在6000多亿美元。两者相加，大约1.2万亿美元左右。二是参考资本项下形成的债务性资产测算。根据国家外汇管理局数据，到2011年，我国国际收支的资本和金融项目累计达1.35万亿美元。由于债务性资产不会在某个时段全部同时到期兑换，因此“正常储备”规模定在1.2万亿美元足以应对各种换汇需求。

所谓“超额储备”，是指总外汇储备减去“正常储备”后的那部分外汇储备，主要由经常项目下形成的可自由支配的权益性资产构成。

在我国，“超额储备”目前大约在2万亿美元左右。其测算如下：一是总外汇储备3.2万亿美元减去“正常储备”1.2万亿美元。二是经常项目下形成的权益性资产。根据国家外汇管理局数据，从1985年到2011年，我国国际收支下的经常项目累计21,888亿美元。需要指出的是，“超额储备”实质上是我国中央银行用货币发行权和通过币种转换而集中持有的出口企业创造的权益性资产，是我国可以自由支配的国际净资产。显然，这一类外汇财富的管理不应该归口外管局，用于购买金融产品，按理应该“回流”，用于购买国外实物资产（国外战略资源、技术及优质股权等），回到实体经济社会再生产运动中来，以平抑国内物价和促进国内经济发展。

三、外汇管理体制改革构想

1、现行外汇管理体制的弊端

我国现行外汇管理体制的主要弊端是对外汇储备中的正常储备和超额储备不加区分，全部由外管局管理。这客观上造成了我国经济发展（包括外汇储备）的战略制定者、资金需求者和资金管理者之间出现割裂：战略制定多出自发改委，需要资金的实体企业多在国资委系统，而资金管理和使用却在外管局。这带来了很大的弊端：战略的制定者——国家发改委制定的政策，其支撑只能来源于国家财政，并不能将外汇的使用统筹考虑进去；国家战略的执行者——实体企业无法及时获得急需的资金；而外汇储备的使用和管理者——外汇管理局只能或只熟悉在金融领域内使用外汇储备，也只能或只熟悉在有限的币种和债券之间选择投资，而这些外币和债券现又都处在贬值通道上，致使我国外汇储备被置于不断缩水的危险境地。为了扭转这种局面，我国必须尽快优化和改革外汇储备管理运行体制。

2、外汇管理体制的改革构想

外汇管理体制的改革，核心理念是要将超额储备（主要指权益性资产）剥离出来，让它回归到实体经济再生产运动中来，以服务国家经济发展。

具体可分三步：

第一步：对外汇储备进行分类管理

（1）“正常储备”由央行及其外管局管理，主要用于满足偿还债务、资本及其收益汇出和经常项目进口结算的需求。

（2）“超额储备”应上交国库，由中央政府将其作为资本金注入到实体经济领域中。

需要指出，我国2万亿美元左右的超额储备，已有逾8000亿美元用于购买美债。因此，当前我国可将1万多亿美元超额储备先行利用起来；其余部分，也应从国际金融市场分期分批地退出，尽快回到实体经济的社会再生产过程中去。

第二步：组建“中国外汇基金”

将目前可自由支配的1万多亿美元权益性超额储备，以铸币税的形式上交国库。由于这部分是经营性的国际净资产，因此财政部可将其划给国资委管理，按照新增国有外汇资产进行管理和操作。国资委应组建 “中国外汇基金”，按专业化市场化管理运作的方式，将其投入到社会再生产运动中去。

“中国外汇基金”可分为两种基金：

①政策性的“中国外汇战略储备基金”。主要用于政策性和战略性的储备，如购买国际大宗商品，控制海外油田和收购海外大型矿产资源等。其中重要的一个方面是，成立专门的黄金增储基金，负责实施增储黄金（商品金和资源金）的战略任务。

②市场化的“中国外汇产业投资基金”。它是战略性的产业投资基金，主要注资和装备具有国际竞争优势的民族企业，支持中国企业走出去，收购国际优质企业的股权，国外的高科技和先进设备，以及引进国外优秀人才和团队等等，增强中国企业的国际竞争力。

通过上述改革，我国外汇储备的经营管理将出现重大转变：首先，在操作的视野上，由局部的一个金融部门的技术性操作转向国家层面的战略性操作；其次，在操作的空间上，由金融系统的虚拟经济为主转向产业界的实体经济为主；再次，在操作的主体上，由金融机构转向实体企业，由少数几个金融投资者转向产业界中具有国际竞争力的企业。