新型城镇化新构想：“五个中心 + 特色主导产业”

——专访华顿经济研究院院长沈晗耀

       华顿经济研究院院长沈晗耀在城市和区域经济研究领域素有研究，颇有造诣。上世纪80年代后期在老市长汪道涵的统领下，他是最早研究和推动浦东开发的几位青年学者之一。进入新世纪后，又最早研究和倡导大虹桥开发，这两项均已成为现实。近几年来他又倡言迁都信阳或岳阳，建立新首都特区，以引领中国经济全面协调发展的战略转型。此论一出旋即引发“迁都”热议。十八大后，新型城镇化成为当前一大热点，本刊记者就此专访沈晗耀，请他畅谈新型城镇化的构想。

记者：沈院长，能否先简单讲一讲城镇化及其好处？

沈晗耀：城镇化主要指农村人口转化为城镇人口的过程。它主要表现为随着社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，农村人口居住地向城镇迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业转移的过程。

城镇化能为一个国家和地区带来诸多好处：（1）吸引生产要素向城镇聚集，促进了产业结构调整升级和土地资源集约优化配置，使整个经济规模和经济效益都大幅提高。（2）城镇是实现市场扩展、推进工业化和第三产业发展并创造就业的主战场，可大量承接农村富余劳动力转移，带动农民增收。（3）大量农民进城可在很大程度上缓解农村人地紧张的突出矛盾。（4）促进人的全面发展。从过去200多年国际城镇化的发展进程来看，城镇化为人的全面发展提供了巨大的机会，包括促进经济发展和提高人民生活水平，推动公共服务的普及以及提高公共服务质量，缩小城乡差距，等等。

记者：欧美等发达国家有些小城镇很有特色，做的非常好。能否谈谈他们有哪些好的经验和做法值得我国借鉴？

沈晗耀：我认为，有四点值得我们学习和借鉴：（1）注重培育特色主导产业。发达国家的不少城镇都立足于自己的资源特色、环境条件，锻造自己的核心竞争力，形成城镇的产业发展定位。比如，瑞士的达沃斯，一年一度的“世界经济论坛”使其出了名；一年一度的嘎纳电影节，同样使法国嘎纳为世界知晓；美国的帕洛阿尔托小城镇，全镇只有5.6万人，在发展过程中，依托毗邻斯坦福大学的优势，发展以电子软件和生物技术为主导的高新技术产业，使该镇成为世界上最充满活力的小城镇之一；还有如美国的汽车城底特律和钢铁城匹兹堡、法国的葡萄城波尔多、意大利的服装名城米兰等，均以独特的竞争优势屹立于世。许多城镇都是围绕某个、某类企业发展起来的。例如，美国西雅图市的林顿镇因为波音公司而出名；硅谷依赖大量的高科技企业成为世界上最充满活力的小城镇群带；日本的丰田市原本只是个很小的叫举母的城下町（镇），主要以养蚕业为主，人口增长缓慢，1935年丰田汽车公司进入该镇后，人口剧增，到1960年，该地区人口已达4.6万人，举母町也改名为丰田市，同时，丰田公司的入驻又吸引了一大批配套企业乃至新兴产业的诞生和一些相关产业的迁入，使丰田汽车的产量也大幅提高，形成了良性的镇企互动循环发展势头。总而言之，小城镇的可持续发展必须有主导产业支撑，特别是有特色的支柱产业，否则将失去发展的基础。

相比之下，目前我国的城镇建设普遍存在着产业结构雷同、特色产业不明显、主导产业不突出等现象，这些都严重制约了我国城镇化的可持续发展。为此，今后我国城镇化发展应该充分挖掘本地的资源优势，结合本地的区位条件、风俗习惯和历史传统等，做好产业策划和规划，积极培育具有特色的主导产业，增强城镇可持续发展的能力。

（2）高度重视环境保护，建设个性化宜居环境。欧美发达国家的城镇建设最大特色是注重绿化环保、历史文化遗产保护以及个性化建设。因此许多国家的小城镇不仅绿树成荫、干净整洁，而且富有历史底蕴，不存在“千城一面、万镇雷同”的现象。以德国为例，其城镇建设主要精力不是放在修建楼台亭榭上，而是进行大范围植树、大面积栽花种草，以绿取胜；其在环保建设上要求也非常严格，乡镇政府所在地一般都建有污水处理厂，政府规定50人以上的村庄必须设置污水处理设施或采用生物处理技术进行污水处理，绝不允许未经处理的污水直接排放；在建筑设计上，政府特别强调单体设计与整体景观的协调，要求设计方案必须经有关部门批准后方可实施。因此德国小城镇的建设不仅单体建筑富有个性，而且与自然巧妙地融合在一起，整体景观十分协调优美。此外，德国政府对于历史文化遗产的保护不遗余力，规定200年历史以上的建筑均须列入保护之列，并拨出专款用于维修和保护工作。其城市规划不是根据现代生活需要推倒重来式的规划布局，而是在原有城市格局的基础上进行合理的功能划分，通过对原有建筑进行改造与再利用来满足现代生活的需求。在保有历史风貌的前提下对其内部进行改造，使每座城市都富有历史底蕴和文化品位，和谐之中彰显出个性。

（3）推进城镇公共服务配套设施均等化。完善的公共服务配套是保障城镇居民日常生活的基础，也是促进人们到小城镇定居的条件之一。例如，美国政府十分重视小城镇生活环境的改善，会积极创造一个比大城市更方便、舒适的居住环境来吸引人口聚居。像美国的小城市富乐顿，人口仅有十几万，但城内不仅拥有相当的商店、银行、医院、宾馆和饭店等设施，还拥有博物馆、文化中心、图书馆、综合性体育场、高尔夫球场、网球中心、游泳中心等文化娱乐配套设施，十分完善。在德国，小城镇的医疗保健系统和教育系统与大城市几乎没有差别，甚至在某种程度上比大城市更加完善、优越。

（4）引入市场机制，多渠道筹集建设资金。由于基础设施的公共物品属性，发达国家的基础设施建设主体主要以地方政府为主。然而，近年来越来越多的国家不断拓宽融资渠道，鼓励民间资本参与基础设施建设，形成政府与民间资本共同建设的格局。如美国小城镇建设投资主要由联邦政府、地方政府和开发商共同承担，其中供水厂、污水处理厂、垃圾处理厂等由州和小城镇政府负责筹建，资金主要来源于税收，政府也会在必要时采取发行债券的办法筹集建设资金。近几年来，美国政府还将越来越多的基础设施项目推向市场，鼓励私人投资经营，范围由过去的电力、电话等设施扩展到供水、供热、燃气等几乎所有的项目。日韩等国的小城镇基础设施建设则对政府财政支持的依赖较大。日本城市建设的资金主要来源于中央政府和地方政府的财政拨款、贷款和发行地方债券等，其中中央政府的投资比例较大，对城镇发展建设起着主导作用。韩国《小城镇培育事业10年促进计划》规定，行政自治部、国库补助资金管理部门、市道政府、市郡政府对于小城镇建设各自承担资金的比例为2:2:1:1；此外，为鼓励民间投资，韩国政府制定了《基础设施吸引民间资本促进法》等政策法规，并设立国民投资基金，利用银行贴息的办法，低利率贷款给基础设施承建企业，来吸引民间资本。英国还创造了一种很好的融资新模式，即公私合营PPP（Public—Private—Partnership）模式，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务， 以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确各方的权利和义务，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

记者：我国还有6.5亿人生活在农村，因此城镇化的需求非常巨大，需要的资金投入可以说是天量。请问沈院长，这笔庞大的资金如何筹集？除国际经验外还有没有其他好的办法？

沈晗耀：首先，我要纠正一点，说我国的城镇化“需求”非常巨大，其实并不准确。事实上，目前我国的城镇化“需求”并不大，仅仅是“需要”非常强烈。在经济学上，“需要”和“需求”是不一样的：所谓“需要”，是一种心理状态，并不代表实际的购买力；而“需求”是指有货币支撑的“需要”，是潜在的真实购买力。换句话讲，只有我国农村居民拥有足够的可支配货币，才能促使其强烈的“需要”向巨大的“需求”转变。

那么城镇化所需的资金如何筹集？我认为在基础设施建设领域，可以借鉴上述国外的一些好经验，如通过政府财政倾斜、发城镇建设债以及PPP模式等吸引民间投资。只要建立一个合理的机制，这块资金需求不难解决。现在城镇化资金缺口的难点主要在科教文卫等社会事业领域。在城镇化建设过程中，这些领域又是至关重要的，如果没有科教文卫等社会事业的城乡均等化发展，就不可能实现李克强所强调的“人的城镇化”。为此，我认为在城镇化过程中这些社会事业领域应该向全社会开放，鼓励各方参与“两非组织”等社会组织的经营，成为社会发展的新市场主体；就像企业在工商局可以自由注册登记一样，未来社团管理也要开放，允许社会组织到社团局自由地注册登记“两非组织”。

但不像基础设施建设领域，这些领域的经营主体大多是非盈利、非政府的“两非组织”（即事业单位），没有明显的投入回报机制，因此很难吸引到社会各方的资金，财政投入往往也是捉襟见肘。对此，我认为一个有效的途径就是通过“央行印钞”的方式来解决——即央行每年发行2万亿元，中央政府通过发债向央行借，然后分配给全国2000多个县（主要是中西部地区），完全用于发展科教文卫等社会事业，以促进人的全面发展和推进经济的增长。这样，全国每个县年均能得到10个亿用于社会事业和公共服务的发展。需要强调的是，这是符合国家政策的，因为这块本来就应是财政的重点支持领域。通过这样一个机制，就能很好地实现李克强讲的“城镇化还是社会各方面改革和进步的‘润滑剂’”的作用——既推动了城乡公共服务的均等化发展，又能推动社会事业领域全面深入的改革。

记者：央行直接印钞支持城镇化建设，是可以有效地解决了资金来源问题，但会否导致流动性过剩？国际上有这样的先例吗？

沈晗耀：国际经验表明，通过央行发钞直接带动需求，是一种行之有效的经济增长方式。事实上，我们现在的经济模式，主要就是靠美国的央行货币发行带动的，其机理如下：美联储发行货币，然后以低利率、低门槛的方式贷给本国的企业和居民，再由后者进口中国的工业品、中东的石油，等等。这样看起来，我国是顺差，美国是逆差。我国每获取1亿美元顺差，我们央行就要被动发行6亿多人民币。多年来，这部分被动增发的货币（即外汇占款）数量巨大，已超过了我国基础货币的发行总量。为了抵消这部分过剩的流动性，我国央行还需要用发行巨额票据和提高存款准备金率等手段来回收。可以看出，美联储实质上是我国的一级央行，它发行的货币创造了我国的外需，带动了我国过去几十年外向型经济的高速发展；而我国央行实质上是二级央行。然而，2008年金融危机后，美国发行的货币虽然更多，但主要被用于填补金融业的窟窿，美国企业和个人获得的贷款较少，其货币创造机制失灵，以至于出现其基础货币大于M1的异常现象。这样我国的外需就少了，经济增速也开始往下降。

明白了我国外需的来源和本质，也就指明了我国创造内需的方向和途径。如我国央行每年发行2万亿元用于城镇化过程中的社会事业领域，其创造内需的机理跟美联储印钞引发我国外需一样，不同之处在于：①我国央行不再是二级央行，而是一级央行，其创造的需求是我国内生的，而且能掌控的。②它转变人们的消费结构，进而带动产业结构提升和经济转型。原来是美国央行发货币，创造外需，带动经济的增长，带动的主要是纺织、玩具、电子制造等已经相当过剩的外向型产业；现在变成我国央行自己发行货币来创造内需，来带动经济的发展，带动的需求主要是医疗设备、教学设备、科研仪器、文化体育设施及教育医疗房地产等发展潜力很大的产业。也就是说，将来鞋厂、玩具厂等劳动密集型、低附加值产业会减少，而科教文卫等关系到人的全面发展的智力密集型、高附加值的产业会增加，这样需求结构变了，产业结构也随之改变，内向型经济转型就能顺利完成。

至于流动性过剩，我认为会有一点，但不用过度担心。只要货币增发和GDP增长速度大体相当，就不会出现大的过剩和通货膨胀。近几年，我国财政每年的增幅一般在10%-30%之间，也就是每年有1-2万亿元的增量，这些都是经济增长带来的。而我所提出的连续几年每年2万亿的科教文卫投入，事实上是真正的最终需求，它不仅能带动我国城镇化的提升、产业结构的调整和经济的转型，还能带动经济增速的提升，即GDP的增长，最终会引发税收的增长。然后，我们可用增长的税收来偿还中央政府向央行借的债，如GDP和财政收入高于或等于货币增发速度，就不存在赤字问题。在当前的战略转型期有几年赤字也属正常，我国当前的政府债务占GDP的比重仅为40%多，距离60%的警戒关注线还有一些距离，而美国这一比例已达到100%，日本更是高达180%，即使发达体中较好的德国也达到83%，因此我国还有较大空间。央行在近几年可以多发行一些，此后就

可以逐渐减少，再到后来，就不用赤字发行了；而回收的财政收入的量是则逐年增加的，到时借出去的钱肯定能如数收回来。

记者：沈教授，您觉得我国理想的城镇化发展模式是什么？重点是什么？

沈晗耀：我认为，城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时更是一种城镇结构和功能转变的过程。换句话说，城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。

在新时期下，我国新型城镇建设宜采用“五个中心+主导产业”的发展模式。所谓“五个中心”，就是每个城镇都应该具备商业、文化娱乐、教育、金融、医疗健康等基础配套设施，成为城镇所在区域的商业中心、文化娱乐中心、教育中心、金融中心、医疗健康中心。所谓“主导产业”，就是该城镇所依托的特色主导产业。过去，我们讲城镇化，其主导产业往往就是工业。而在当前很多工业都是产能过剩的背景下，我们就要转变思路，除了新型工业化支撑外，还可以因地制宜发展特色主导产业，如义务发展商贸做为自己的主导产业，横店发展文化娱乐业作为自己的主导产业，周庄、同里则以旅游业为支撑，还有像德国的很多小镇，以会展为支撑带动，英国和美国的剑桥镇都以高等教育（哈佛、剑桥、MIT）作为支撑。这些城镇通过积极发展自己的主导产业，后来都成为一个区域乃至整个国家和世界的商贸中心、会展中心和教育中心。

关于我国新型城镇化的重点或中心，我认为应放在县城，尤其中西部县城，这是实施东中西地区协调发展和城乡协调一体化发展的关键。郡县治安天下宁，郡县富则天下足。中西部的2000个县城发展好了，整个中国的经济版图将会有根本性的改观，城乡差别也就可以解决了，中国的全面小康也就实现了。