迁都：引领中国发展的战略转型

此文原载于《上海经济》2011年1期。

编者按：本刊首席经济学家沈晗耀日前在接受记者采访时，曾提出“迁都”中部地区的建议。一时间多家电视、报刊媒体争相报道，在网络搜索引擎中键入“迁都 沈晗耀”，相关新闻多达12700多项。其中大多认为，沈先生提议“迁都”，目的是为了解决北京的“堵车”等相关城市病。但在接受本刊采访时沈晗耀指出，解决北京城市病只是他提议“迁都”的“副产品”，迁都对于中国未来的发展，有着更为深远的战略意义。为此，沈晗耀先生和邵律先生为本刊撰写了专稿。 

自1978年改革开放以来，我国经济保持了长达30多年的快速增长，取得了举世瞩目的成就。

但是，在经济高速发展的进程中，两极分化、生态环境恶化、区域经济发展失衡、对外依存度过高等问题也凸现出来，严重影响我国经济发展质量与可持续性，并制约未来发展空间，所以寻求经济、生态、社会和地区的均衡发展应成为新时期的主要发展目标。

总体转型与三大战略转折

问题在发展中产生，也要在发展中解决。

当下，我国经济的发展实际上已经步入了一个转型期。面对已然存在的问题，实施由非均衡向均衡发展的总体战略转型是一个必然的选择。

这一总体战略转型具体包括三大战略转折：由单向经济增长向经济、社会、环境综合平衡发展的转折，由区域性优先发展到区域性协调发展的转折，由外向型经济向内向型经济的转折。

（一）由单向经济增长向经济、社会、环境均衡发展战略的转折

1978年召开的十一届三中全会摈弃了“以阶级斗争为纲”的路线，开始了以经济建设为中心的发展道路，三十年来硕果累累：1978年中国GDP总量为2683亿美元，2009年中国GDP总量约为5.2万亿美元，2010年排名世界第二，令世界瞩目。

以经济建设为中心的发展路线造就了巨大的经济成就，但也带来了一些严重问题。其一，社会两极分化加剧，贫富差距扩大。市场经济追求效率，资源愈发集中，加之各地资源禀赋不同，各地区各阶层之间的贫富差距越来越大。基尼系数被用以衡量社会的收入分配公平程度，1978年我国的基尼系数是0.16，而目前我国基尼系数在0.5左右，通常0.4是收入分配不公的警戒线，由此可以看出中国社会两极分化已经相当严重；其二，以牺牲环境为代价片面追求GDP增长率，发展方式粗放，资源浪费严重，破坏了经济的后续增长力。解决这些问题能为我国进一步发展扫清道路，因而协调经济、社会以及生态环境的均衡发展成为当下的必然选择。

（二）由东部沿海地区优先发展向东、中、西均衡发展战略的转折

邓小平同志在发展经济的思路上，提出过“可以让一部分地区、一部分人先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”。国家于 20世纪80年代开始实施东部发展战略，为东部沿海地区的发展提供了重大战略机遇。在经历了建立深圳等经济特区、开放沿海城市，开发浦东和滨海新区后，这一有重点有步骤的地区优先发展战略取得了巨大成功。东部已经成为我国经济最发达的地区，以其占全国36%的人口，创造了全国56%的GDP，58%的第二产业增加值，57%的第三产业增加值，人均GDP达到了23697元，是全国平均值的2倍。

但是，随着东部经济的快速发展，东中西区域间发展不协调的问题也凸显出来。现在呈现出“两个中国”的二元经济格局，即东部的“发达中国”和西部“不发达中国”；这对东中西部均造成一些不利影响。就东部而言，经济过度集中，人口涌入过巨，过度就业，对城市设施、环境等造成了巨大的压力，现在东部普遍存在土地不足、环境恶化、房价高涨和城市病爆发的情况；对中西部而言，东部吸纳了过多的人口和资本，造成中西部开发不足，中西部的人口外流还导致中西部普遍出现空巢家庭和留守儿童、老人等问题，不仅仅威胁到中西部的经济发展，还造成严重社会问题。每逢春节中国便会出现一个古今中外罕见、人口规模过亿的“候鸟型”大迁徙行动，外来务工人员，外地工作者纷纷辗转于家乡和工作地之间，造成了巨大的人力精力乃至资源的浪费。

（三）由外向主导经济向内外均衡发展战略的转折

改革开放以来，我国实行外向型的经济发展战略，利用我国的资源和劳动力价格优势，大力发展出口产业，成绩斐然，我国现已成为世界第一大外贸出口国，并连续多年成为世界第一外汇储备大国，2010年9月底，我国外汇储备余额高达26483.03亿美元。外汇储备意味着一国拥有的国际净财富，巨大的外汇储备体现了我国的经济实力，也为我国应对国际经济风险，加大国际话语权提供了坚实的基础。

但是，外向型的经济也加大了我国经济的对外依存度，使得自身的发展过多地受制于外界状况。我国出口商品接连遭遇外国的配额限制和反倾销，而进口原材料的价格又持续不断地攀升就是明证。97年的亚洲金融危机和2008年的世界经济危机对我国的出口贸易造成了很大影响，促使我们反思这种外向型的经济发展战略。相比较外向型的经济发展战略，内生型经济发展方式下的需求更为稳定和持久，尤其是像我国这样一个幅员辽阔、人口众多的国家，所以中央提出了拉动内需的发展政策。如何有效地拉动内需成为我国下一步发展经济的重大问题。

无论是从单向的经济发展向经济、社会、生态的平衡发展，还是由区域性优先发展到区域性协调发展，亦或是由外向型经济向内向型经济的转变，其本质都是由非均衡向均衡转变。现阶段我们已经进入到均衡战略转型和三大战略转折期，迁都中部地区正是实施此战略转型必要的重大举措，能从多方面推动均衡战略转型的实施。

实施均衡战略转型的

重大战役和重要抓手

我国在实施重大发展战略的时候，通常会发起一些重大战役，尤其会用一些“抓手”来推进实施。历史上中央曾为实施东部沿海发展战略发起过“三大战役”，并各有其相应的政策抓手，如珠三角地区与经济特区政策、长三角地区与浦东新区政策、京津唐地区与滨海新区政策。这些战役和抓手都有一个共同点，他们都是属于局域性的、地方性的平台上的战役和抓手，由地方政府运作和建设。历史经验表明，通过重大战役和重要抓手来确保战略的实施是非常重要，也是非常成功的。

2000年，我国启动了西部大开发战略，2004年，国家启动了中部崛起战略，2006年又提出扩大内需的政策。这些举措体现了中央致力于协调区域间发展均衡，转换经济增长方式的努力，但其实施效果却不尽如人意。究其原因，这些战略和举措都缺少一个强有力的抓手。均衡发展战略是一个综合性的发展战略，目的在于实现中国经济社会环境的总体平衡，它必须要由一个全局性的抓手主导实施。同时，拉动中西部经济发展的难度比东部更大，在设置抓手的战略安排上应该具有更高的层次，更大的力度和更广的辐射范围。因此，新“抓手”的选择要从中央的角度来考虑，在层级上应该要高于深圳特区、浦东新区和滨海新区这样地区级的“抓手”。 因此，设立中央级抓手——“首都特区”就是一个理想的选择。

本文认为，应在东部与西部、南方与北方连接处的中部枢纽地区建设新首都，确立既符合市场经济规律又有政治权威的“抓手”，以此从根本上改变中国生产力分布失衡的状况。具体选址应该有较大的发展空间和生态容量，资源充足、环境优美、气候适宜。武汉本是一个不错的选择，但是，武汉已经是一个很大的城市，迁都于此势必对其造成更大的压力。所以距离武汉两百公里左右的河南信阳和湖南岳阳是一个不错的选择，新首都建成后可与武汉形成“姐妹城”的双城格局。其居中的位置使得新首都能兼顾各地发展，有利于中部隆起辐射四周，带动整个中国经济版图和结构的转变。

迁都对我国经济的转型发展具有重大战略性引领意义，可考虑通过迁都等再实施新的三大战役——新都建设、城镇化和综合产业化、大河流域开发，来保障和推进均衡战略转型和三大战略转折的实施。

（一）新都开发

国家的首都，具有集聚财力物力人力的魅力，能迅速吸纳资源，壮大发展实力。从政策层面上来讲，中央具有实施货币政策和财政政策的特权，能最大限度的满足兴建新都的财力需求，并且行事效率高，另外在一些资源性的需求上如在土地空间使用指标上，中央政府也有更大的空间，这些都使得新的“首都特区”得以承载均衡发展战略“抓手”的使命，以更高的政治力度带动周边经济发展。新首都圈的建设本身就是一个非常大的建设项目，可按照3年规划、6年建设、10年出成效、20年建成的进程设想。建设过程中固定资产的大量投入和基础设施的建设，也是一种政府主导的扩大内需的有效方式。通过对新都进行合理规划和对新都科教文卫事业进行合理的安排，还能有效促进个人消费需求的增加，实现外向型经济向内向型经济的转变。因此兴建新都的最大意义是在于将其作为一个龙头项目，带动周边区域乃至全国实现战略转变和协调发展。

（二）城镇化和综合产业化

在新首都建成后，放射状的高速公路和铁路网的建设可以很大程度上促进中西部的经济发展。新首都南面辐射长株潭都市群；西面可以影响到成渝都市群；北面辐射郑州、洛阳、开封都市群；东面可呼应长三角地区城市群。这将形成一个超大规模的都市群，可以带动中国经济全面均衡发展，达到东中西部共同富裕。一方面，人口将回流到中西部地区，改变中西部地区人口流失劳动力不足和空巢家庭引发的各种经济社会问题，也能缓解东部地区城市资源环境不堪重负的局面。另一方面，在新都的辐射下，各地的县域级城镇化进程和综合产业化进程也会加速，城镇化进程能有效拉动当地经济发展和解决人口就业问题，加速城乡一体化，各地基础设施建设也能有效拉动内需，促进经济增长方式的转变。综合产业化进程包括科教文卫商业金融各方面的建设，综合产业化能有效改变当下经济建设和社会生态环境建设相割裂的情况，促进各部分的协调发展。

（三）大河流域开发

大河流域开发战略指的是将一个大河流域的上中下游作为一个整体，制定发展战略，以促进经济、社会和生态环境的平衡发展。以长江流域为例，长江下游的东部城市过度发展，人口过度就业，对环境造成了巨大的压力，污染严重、环境恶劣，在流域开发战略下应该以提高品质为主，采取包括退楼还林的措施，提高居民生活环境，大力发展第三产业，尤其各类科技、教育、医疗卫生事业，即社会事业大发展；长江流域的源头地区，由于其独特的地理位置、生态环境和对下游巨大的影响作用，应该采取封山育林的方式保护好源头的水质和植被，即重点进行生态建设；长江中上游地区应该成为经济发展的主战场，大力发展工业化、城镇化，即经济大发展。这样一来，整体上长江流域的经济发展、社会发展和环境生态就能协调统一起来，当然，在源头和上中下游之间应该建立起一个生态补偿机制，弥补其经济损失。以此为例，黄河流域和珠江流域亦能效仿此道制定实施流域开发战略。流域开发战略是一个综合开发战略，能有效的协调区域和区域之间、经济与社会生态环境之间均衡发展。

综上所述，均衡发展战略可以以新都为点，以交通路线和天然流域为线，进而带动整个国家面上的发展。其中新都集中发挥了示范、协调和带动的作用。以营建新都为抓手，在中部地区挑选适宜地点作为平台，可以有效推动均衡发展战略的实施。新都地处中部地区，辐射范围广，环境承受力和发展空间较大，能协调上下游发展，能综合统筹经济社会环境的均衡发展；新都能带动人口资源的内流，缓解东部的城市拥堵和解决中西部的资源投入不足，有效协调东西部经济发展失调的问题；营建新都和带动周边地区城市化、综合产业化的过程中必然伴随巨大的固定资产投入和基础设施建设，这能有效扩大内需、拉动经济增长，改变过度依靠外需拉动经济的发展模式。

迁都对北京的影响

北京作为政治文化金融商业中心，有其独特的魅力，但现今城市的发展程度已经超过了北京自身的承受能力，造成城市拥挤，污染严重，资源紧缺，城市病严重。2010年9月17日北京出现大规模堵车，共有143条路段出现严重堵车，北京市交管局路况实时显示图几乎通盘红色；北京年年遭沙尘暴袭击，次数越来越频繁，水资源匮乏严重。迁都能有效缓解北京的城市病。迁都能分流聚往北京的人口，减少对资源的需求量，包括水资源，土地资源等等，也能缓解交通压力，减少污染物的排放；有步骤的返楼还林能逐渐恢复植被，增加天然屏障以应对沙尘恶劣天气；将首都迁离北京也能减少对北京的投资，减少对环境的压力和对资源的需求量。迁都对北京而言是一种压力的解脱，对中部地区而言是一次崛起的机会，是均衡发展战略下的理想选择。■